인구감소 시대, 축소도시 전략으로 대비하자

장기간의 경기침체와 저출생·고령화로 대표되는 저성장시대에 진입하며 도시정책 패러다임이 도시개발에서 도시관리 정책으로 변화하고 있다. 대부분 지방 중소도시들이 도시정책으로 도시재생에 집중하고 있으나 도시정책, 지역개발, 도시재생 등 개별 정책과 수단은 분절적 대응으로 정책 효과는 미흡하다(이삼수 외, 2024). 

지난 50년간 지속되어 온 인구감소는 지역공동체 기능을 저하하고 지역의 완전한 소멸단계로 이어질 수 있다. 이러한 인구감소 및 지방소멸의 위기를 새로운 기회로 전환하기 위한 새로운 공간정책으로서 축소도시 전략이 필요하다.

표. 전국(수도권/비수도권) 인구변화 추이('75~23년)(단위: 명,%)

 

지방소멸을 바라보는 공간적 측면에서 시각적 차이가 존재한다. 지방소멸은 단순히 지역의 도시들이 인구가 감소하는 현상뿐만 아니라 지역 내 사회, 경제, 문화, 복지, 교육 등과 연계하여 발생하고 있다. 지방 중소도시의 지방소멸 대응전략은 국가적 차원 및 특정 지역 차원의 두 갈래 접근이 필요하다. 즉, 지방소멸은 국가적 차원의 인구감소가 아닌 특정 지역의 인구감소에 대한 원인진단 및 대응 방안의 제시가 필요하다. 또한, 지방소멸이 일어나는 대상으로서 도시와 농촌의 접근방식은 상당히 다르게 나타나고 있다. 도시 측면에서는 「국토계획법」에 의한 도시․군기본계획이라는 공간계획과 「도시재생법」에서는 도시재생사업을 통한 문제해결을 들 수 있다.

 

인구감소 지역의 미래, 콤팩트-네트워크 도시

지방소멸에 대응하기 위한 공간정책은 도시축소를 인정하고 받아들이는 것이 중요하다. 인구감소지역의 축소도시 지향형 공간정책은 「도시·군 기본계획 수립지침」에서 제시하고 있는 콤팩트-네트워크 도시로의 전환을 받아들여야 한다.

콤팩트-네트워크 도시는 인구가 감소하는 상황에서 생활서비스를 효율적으로 제공하기 위한 국토 전략의 하나이며, 도시 기능 및 인프라를 집약화하고 도시의 고차서비스가 유지될 수 있는 인구 규모를 확보하는 전략을 의미한다. 국토 및 도시공간 구조를 기능적으로 공간 위계별로 집약화하고 집약화된 지역은 상호 간 네트워크를 강화하여 도시 기능이나 시설의 이용을 효율화하고자 하는 개념이다. 특히, 지방 중소도시 지역의 자족성 향상 및 경쟁력 강화를 위한 전략으로써 콤팩트-네트워크는 성장거점 전략과 네트워크 전략의 두 전략에 기반하고 있다.

지금까지의 인구감소 대응 정책은 행정안전부가 중심이 되어 인구감소에 대응하기 위한 재정 및 예산 지원 등의 정책에 중점을 두고 있다. 실질적인 정책적 효과를 위해서는 공간정책과 정책사업을 연계한 행·재정적 지원으로 정책의 효율성을 높여야 한다.

공간정책은 국토교통부의 도시군기본계획 및 도시재생전략계획, 농림축산식품부의 농촌 공간 재구조화 및 재생 기본계획이 콤팩트-네트워크 공간구조로의 전환을 위한 연계방안을 제시하였다. 또한 인구감소 시대에 도시축소에 맞는 공간정책을 기반으로 하여 행정안전부의 지방소멸대응기금 등 다양한 정부 부처 재정집행의 효율성 및 효과성 측면에서 대응해야 한다. 이와 같이 지속적인 인구감소 및 지방소멸에 대응하기 위한 공간전략이 축소도시 전략이라 할 수 있다.

 

중소도시 공간을 재편하고, 행정비용 최소화해야

인구감소를 넘어 지방소멸의 위기에 직면한 지방 중소도시가 앞으로 재도약하기 위한 공간전략이 축소도시로의 전환일 수 있다. 축소도시 전략은 기존의 비효율적인 공간정책과 더불어 행정정책을 극복하는 것부터 시작해야 한다. 인구감소로 인해 도시는 과도한 행정비용과 더불어 재난관리, 생활 인프라 관리 등 도시관리 차원에서도 많은 한계점을 내포하고 있다.

 

그림. 콤팩트-네트워크 도시 개념

 

이를 해결하기 위한 축소도시 전략은 도시공간구조를 콤팩트-네트워크로 전환하고, 지역 내 다양한 공공시설의 집약화, 복합화, 전용 등을 통한 유휴자산을 최대한 활용한다. 특히 국가 재정집행의 우선순위를 콤팩트-네트워크 공간구조로의 전환을 위한 수단으로 활용하여야 한다. 이를 통하여 정부가 주도적으로 추진하고 있는 생활인구 또는 관계인구의 확대를 위한 새로운 공간 및 기능 정비에 필요한 기회의 장으로 활용해야 한다.

기존에 도시 내에 공급된 빈집 및 유휴공간의 집약화, 복합화 및 용도전환을 통한 시설의 기능을 최적화하여 도시행정비용을 최소화해야 한다. 그리고 이러한 도시 기능을 연계하여 지역주민들이 충분히 서비스를 이용할 수 있도록 물리적 거리를 최소화하여 도시의 사회적 비용을 줄이는 정책이 필요하다.

도시축소 및 지역소멸의 문제는 현재 우리나라 지방 중소도시의 보편적인 문제로 인식전환이 필요하다. 새로운 도시구조 재전환을 유도하고, 도시의 회복탄력성(Resilience)을 높이는 대응전략으로의 정책적 변화가 필요하다. 지방정부의 축소도시 전략은 인구감소 시대의 위기를 극복하기 위한 마지막 기회일 수도 있다.

 

글: 이삼수 LH 토지주택연구원 팀장